A energia elétrica no Brasil IV: o início da intervenção do Governo Federal

"a intervenção do Governo Federal nos anos 1930s é essencialmente institucional e regulatória. Diferentemente, da intervenção do Estado americano, a intervenção brasileira não contempla o Estado produtor. Essa função só será desenvolvida nas décadas seguintes, a partir de um forte movimento que se dá não só no âmbito do Governo Federal, como também na esfera de alguns governos estaduais."

Os anos trinta marcaram o início da intervenção do governo federal no setor elétrico brasileiro. O símbolo dessa intervenção foi a edição do Código de Águas, em Julho de 1934, que deu a partida a um radical processo de mudanças institucionais no setor, tendo como objetivo a regulamentação e o controle das atividades das concessionárias privadas, nacionais e estrangeiras.

De acordo com o Código de Águas:

a) As quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica são declaradas bens distintos e não integrantes das terras (art.145);

b) As quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica são incorporadas ao patrimônio da Nação, como propriedades inalienáveis e imprescritíveis (art. 147);

c) O aproveitamento industrial das quedas d’água e outras fontes de energia hidráulica passa a ser feito por concessão do Governo (art.139);

d) As empresas passam a ser fiscalizadas pelo Governo inclusive em sua contabilidade (art. 178);

e) As tarifas passam a ser estabelecidas na base de serviços prestados pelo preço de custo (art. 180).

Dessa forma, com o Código de Águas, os aproveitamentos hidráulicos passaram a estar sujeitos à concessão ou autorização do governo federal – reconhecidos os direitos das empresas estrangeiras já em atividade no país -, e as tarifas passaram a ser estabelecidas em moeda nacional – institucionalizando o fim da cláusula ouro -, com base no custo histórico. Cabe ressaltar que a fixação em 10 % da remuneração do capital investido não foi feita pelo Código de Águas, como normalmente se afirma, mas no Decreto Lei 3128 de 19 de Março de 1941; portanto, sete anos depois da edição do Código.

Em 1939, foi criado o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), subordinado diretamente à presidência da república, com o objetivo de organizar planos, regulamentar o Código de Águas e dirimir as dúvidas em relação a sua aplicação; principalmente aquelas envolvendo conflitos entre concessionárias e poder concedente.

Uma questão importante a notar é a contemporaneidade da intervenção federal na indústria elétrica brasileira. Quando se observa o que estava acontecendo na indústria elétrica americana, observa-se que foi justamente durante esse período que a intervenção do Estado – principalmente do governo federal – se institucionalizou, culminando com a edição do Public Utility Holding Company Act, em 1935. Assim, tomando-se como referência a indústria elétrica americana, constata-se que os eventos que estavam ocorrendo no Brasil não destoavam daqueles que estavam acontecendo nos países mais avançados; denotando uma sintonia entre a evolução da indústria elétrica e a evolução da indústria elétrica no mundo, no que concerne à definição dos padrões técnicos, organizacionais e institucionais dessa indústria.

Os dois primeiros eram garantidos por intermédio da atuação das concessionárias estrangeiras que atuavam no país, ao passo que o último começava a ser implantado através da atuação do Governo Federal.

No entanto, a compatibilização desses padrões, em um patamar de escala e coordenação, organizacional e institucional, adequado às necessidades de expansão da indústria elétrica brasileira, se demonstrou um processo bastante difícil que demorou algumas décadas até ser concluído.

Na verdade, a regulamentação e a aplicação do Código de Águas foram feitas com grandes dificuldades administrativas e políticas, e marcadas por fortes controvérsias jurídicas.

A partir do Código, a questão tarifária tornou-se objeto de disputa permanente entre o poder concedente e as concessionárias, gerando um problema político que foi acirrado pela forte presença das empresas estrangeiras no setor; que, desde então, passaram a recorrer sistematicamente às restrições tarifárias geradas pela introdução do Código de Águas para justificar a redução dos seus investimentos na produção de eletricidade no país.

Esse impasse era marcado pela posição das concessionárias que eram contra o fim da cláusula ouro; contra o emprego do custo histórico; contra a taxa de remuneração do capital de 10 %, considerada insuficiente; e contra a abertura das suas contas. Com relação a esse último ponto, vale lembrar que, até a sua saída do Brasil, em 1979, a Light nunca abriu as suas contas.

Por outro lado, o poder concedente não tinha mecanismos e instituições para intervir de fato na indústria elétrica brasileira.

O resultado dessa situação foi a interrupção do investimento e a deterioração do serviço.

Em termos financeiros, pode-se afirmar que o Estado brasileiro, com a extinção da cláusula ouro e a nova regulamentação federal, inviabilizou o esquema de financiamento estrangeiro da expansão da indústria elétrica que havia sido utilizado até então; contudo, não propôs um esquema alternativo.

Em termos institucionais, com o Código de Águas passou a existir uma legislação federal específica para regular o serviço elétrico, com todas as concessões tendo que se adaptar a essa legislação, e com o Governo Federal passando a ter um papel chave na regulação desse serviço.

Em termos políticos, as legislações dos anos trinta introduziram um conjunto de conflitos que irão marcar a evolução do setor elétrico brasileiro nas décadas seguintes.

Em primeiro lugar, o conflito entre o poder concedente e as concessionárias estrangeiras.

Em segundo lugar, o conflito entre o Governo Federal e os Governos Estaduais (principalmente São Paulo).

Em terceiro lugar, o conflito entre o setor industrial nascente e as concessionárias estrangeiras – principalmente fora de São Paulo.

Em suma, a intervenção do Governo Federal nos anos 1930s é essencialmente institucional e regulatória. Diferentemente da intervenção do Estado americano, a intervenção brasileira não contempla o Estado produtor. Essa função só será desenvolvida nas décadas seguintes, a partir de um forte movimento que se dá não só no âmbito do Governo Federal, como também na esfera de alguns governos estaduais.

No que diz respeito especificamente à dimensão institucional/regulatória, apesar da sua relevância como o marco fundador da intervenção do Estado brasileiro no setor elétrico, o efeito inicial do Código de Águas foi muito mais o da destruição das bases do modelo institucional vigente, do que o da construção sustentável de um novo modelo. Essa última demandou um longo e penoso período de tempo no qual começou-se, de fato, a estruturar as bases do moderno setor elétrico brasileiro; incluindo, a regulamentação do próprio Código, realizada apenas em 1957, durante o Governo Juscelino Kubitschek de Oliveira. Portanto, vinte anos após a sua edição.

Bibliografia básica:

Título: Economia da Energia: fundamentos econômicos, evolução histórica e organização industrial

Autores: Helder Queiroz Pinto Junior (organizador); Edmar Fagundes de Almeida; José Vitor Bomtempo; Mariana Iootty e Ronaldo Goulart Bicalho.

Editora: Campus/Elsevier

Ano: 2007

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