A reestruturação do setor elétrico brasileiro na década de noventa: a construção do fracasso

A partir de 1994, o Governo Fernando Henrique Cardoso implementou uma drástica reestruturação do setor elétrico brasileiro, baseada, essencialmente, na privatização e na introdução da competição. Embora o final dessa história seja sobejamente conhecido - o racionamento de 2001 -, é importante entender a lógica que presidiu essa tentativa radical de transformação do setor elétrico do país e, mais do que isso, as razões estruturais do seu fracasso.

Esse exercício, mais do que nos ajudar a entender o que ocorreu no passado, pode nos ajudar a explicar a inexistência de propostas alternativas substanciais ao atual modelo por parte da oposição. Na tentativa defender um fracasso e, com isso, o legado do presidente Cardoso, a oposição nunca foi capaz de fazer uma autocrítica consistente dos seus erros, de tal forma a construir suas propostas para o futuro. Encaixotada no passado, não conseguindo ver o futuro, só lhe resta tentar parar o tempo no presente.

A lógica da reforma liberal da indústria elétrica brasileira

A reforma da indústria elétrica brasileira, ocorrida na década de noventa, faz parte de um amplo processo de reforma, de cunho liberal, do Estado. Os eventos essenciais dessa reforma se concentraram no período que vai de 1994 a 1998, durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. É nesse período que as decisões cruciais sobre a reforma são tomadas e implementadas, principalmente aquelas que envolvem a mudança radical do marco legal dessa indústria.

Pelo enfoque da indústria elétrica, essa reforma pode ser vista como mais uma tentativa mal-sucedida de se ultrapassar os impasses estruturais à sustentação da sua expansão no Brasil; impasses que já estavam presentes desde a década anterior. As razões desse fracasso devem ser buscadas na subordinação da reforma a uma lógica macroeconômica de curto prazo, na qual a privatização jogava um papel essencial na manutenção de uma dada política econômica, e na concepção extremamente simplista da natureza complexa da reestruturação do setor elétrico, em geral, e do setor elétrico brasileiro, em particular. Essa combinação entre subordinação e simplificação gerou um contexto de descoordenação, que transformou o segundo governo Cardoso em uma corrida para se evitar a catástrofe que, ao fim, acabou acontecendo em 2001, com o racionamento.

Nesse sentido, não é correto afirmar que os problemas do setor elétrico brasileiro foram criados a partir da reforma, pois eles já vinham de antes; contudo, não se pode negar que essa reforma não foi capaz de encaminhar, de forma sustentável, as soluções desses problemas. Além disso, não se deve também ter a ilusão de que o fracasso nesse encaminhamento deveu-se a problemas de implantação, de gerenciamento da reforma. As razões do fracasso da reforma residem na sua própria concepção inadequada aos desafios reais do setor elétrico brasileiro, e essa, por sua vez, deveu-se a um alinhamento acrítico às políticas de reforma que vinham sendo implantadas nos países emergentes, sob a chancela dos organismos multilaterais.

Uma reforma pretensiosamente radical

É em um contexto de forte desfragmentação, que atinge as raias do surrealismo, que o processo de reforma da indústria elétrica brasileira se inicia. O traço fundamental dessa reforma é que ela é movida, decisivamente, por forças e interesses que estão fora do próprio setor, e, mesmo aqueles que a apóiam de dentro, não tinham sido, até então, hegemônicos. Nesse sentido, a reforma do setor elétrico brasileiro é fruto de um processo que reúne, prioritariamente, recursos de poder exógenos ao setor para transformá-lo. Em outras palavras, ela é feita de fora para dentro.

A reforma da indústria elétrica nos anos noventa, no Brasil, insere-se em um amplo conjunto de reformas açambarcadas em um grande movimento, de cunho liberal, de reforma do Estado. A questão essencial aqui é, a princípio, reduzir a participação do Estado na vida econômica, e, naquelas atividades em que ainda for necessária a sua presença, modificar a natureza da sua intervenção: do Estado Produtor para o Estado Regulador.

Desse modo, a dimensão mais relevante desse tipo de reforma é o movimento de retirada do Estado das atividades produtivas que, na presença de ativos estatais significativos, passa inexoravelmente pela transferência da propriedade desses ativos da esfera pública para a esfera privada. Nesse contexto, a privatização apresenta duas dimensões: pelo lado do Estado, representa uma reforma patrimonial; pelo lado da iniciativa privada, representa a abertura de um espaço de valorização do capital que antes ela não ocupava.

Note-se que essa estratégia pode ser implementada com graus de radicalização distintos. Pode-se imaginar que o recuo do Estado e o avanço da iniciativa privada se darão em torno da expansão das atividades econômicas, de forma que o aumento da participação privada ocorrerá mediante a sua exclusividade no investimento em nova capacidade produtiva. Aqui, embora haja um viés mais conservador, a preocupação clara é com a expansão da capacidade produtiva, portanto com o investimento. Em contrapartida, a opção mais radical pela saída plena do Estado enfatiza a sua exclusão das atividades econômicas, com o investimento privado podendo aumentar a sua participação tanto através da construção de nova capacidade quanto da aquisição dos ativos já existentes. Cabe observar que, em um caso como no outro, os investimentos privados resultam dos incentivos que eles recebem. Dependendo desses incentivos, eles irão ocorrer, ou não. A diferença fundamental é que, no primeiro caso, o aumento da participação privada será sinônimo de investimento em nova capacidade produtiva, no segundo, isto não é necessariamente verdadeiro.

No caso brasileiro, a opção escolhida, em particular para o setor elétrico, foi a segunda via; ou seja, aquela que embutia a solução mais radical, que contemplava no limite a saída plena do Estado das atividades da cadeia produtiva da energia elétrica, restando-lhe apenas a função de regulador. Face a isto, pode-se afirmar que a ênfase não era no investimento em nova capacidade produtiva, mas na entrada da iniciativa privada no setor; com o investimento vindo em um segundo momento, a partir dos incentivos dados pelo Estado Regulador.

Um outro aspecto importante das reformas liberais é o peso da introdução da competição em setores de infra-estrutura tradicionalmente monopolistas. Nesse caso, o objetivo principal é a liberalização das forças de mercado mediante a retirada de todas as barreiras à sua livre expressão. É evidente que, como no caso anterior, existem graus distintos de aprofundamento dessa dimensão da reforma, em função do grau de competição que se espera alcançar. Uma reforma mais radical procurará introduzir o máximo de competição; ou seja, construir institucionalmente uma estrutura de mercado que se aproxime de uma estrutura de mercado idealmente competitiva. Independentemente da vontade do reformador, a questão fundamental aqui é o quanto as restrições estruturais do mercado em questão dificultam a construção do mercado idealizado. Quanto maiores forem essas restrições, mais pesadas serão as agendas reformadoras e maiores serão as demandas, em termos de recursos político-institucionais, para o avanço das reformas. Sem dúvida, as tensões entre as vontades e as restrições serão específicas a cada setor e a cada país; em síntese, a cada experiência reformadora.

No caso do setor elétrico brasileiro, houve, inicialmente, mais uma vez, a opção, pelo menos no âmbito das concepções, por uma solução mais radical que contemplasse uma significativa introdução da competição e, com isso, por uma maior pressão sobre as instâncias político-institucionais.

Considerando-se que, a natureza de cada reforma é definida a partir da interação entre as suas dimensões principais, a privatização e a introdução da competição, conclui-se que a marca inicial da reforma brasileira foi o seu radicalismo. Radicalismo que nascia da natureza essencialmente exógena das forças políticas e econômicas que a sustentavam, e que levava a se priorizar a privatização e a se subestimar as dificuldades da introdução da competição em um setor com as especificidades do setor elétrico brasileiro.

Nesse sentido, o gradualismo observado, ao final, na evolução da reforma do setor elétrico brasileiro não resulta de uma concepção inicial gradualista, mas das dificuldades encontradas na sua implementação, que, claramente, foram subestimadas no início do processo. Assim, ao fim e ao cabo, os avanços na privatização e na competição foram menores do que aqueles imaginados a princípio pelos reformadores; e foram menores, não por uma escolha desses últimos, mas em função das barreiras concretas encontradas na realização do que havia sido concebido no início da reforma.

O embate dos interesses

No caso do setor elétrico brasileiro, a privatização e a competição não estavam presentes de forma significativa na formação do seu núcleo duro. Pelo contrário, a iniciativa privada, que teve um papel relevante nos primeiros passos da indústria elétrica brasileira, havia dado lugar ao Estado, justamente em função da sua incapacidade de fazer face aos desafios representados pela construção de uma indústria elétrica que atendesse às necessidades de um desenvolvimento econômico acelerado. No que diz respeito à competição, a própria formação da indústria elétrica brasileira, baseada na hidroeletricidade e sustentada na exploração de grandes reservatórios, privilegiava a forte coordenação, em detrimento do exercício das autonomias dos agentes, tão caras à concepção liberal. Nesse sentido, apesar de todas as dificuldades, havia uma clara associação entre o sucesso alcançado na construção de uma grande indústria elétrica de âmbito nacional e a preponderância do Estado e da coordenação. Logo, a primeira característica a se observar da experiência da reforma brasileira é que há um nítido conflito entre os seus objetivos, privatização e competição, e a forte cultura estatal e centralizadora presente no setor.

Portanto, não é de se estranhar que uma reforma, como a que foi implementada na década de noventa, não brotasse de dentro do próprio setor elétrico brasileiro; pelo menos do seu núcleo duro, representado pelas empresas federais de energia elétrica.

Por outro lado, também não se deve estranhar que os interesses estaduais mais estruturados, que já se defrontavam fortemente com os interesses federais no interior do setor elétrico brasileiro, identificassem na reforma a possibilidade de se desvencilharem das amarras institucionais que os sujeitavam à centralização comandada pela União. Assim, o embate federativo, que sempre marcou as relações institucionais no setor elétrico brasileiro, começava uma nova rodada de escaramuças; sendo o caso de São Paulo bastante emblemático, face à histórica presença da iniciativa privada na formação da indústria elétrica paulista e o, também histórico, conflito entre a burocracia do setor elétrico paulista e a burocracia federal do setor.

Em contrapartida, ainda na esfera regional, não se deve subestimar a capacidade das grandes empresas federais amealharem apoios políticos significativos, a partir de uma forte interação existente entre o desenvolvimento econômico de determinadas regiões e a presença dessas empresas. Deve-se notar que essa capacidade não se restringia às regiões Norte e Nordeste, mas incluíam também uma parte do Sudeste – Minas e Rio de Janeiro - e suas relações com FURNAS.

Assim, a reforma irá representar, inicialmente, uma saída para o impasse federativo existente no setor elétrico, desequilibrando a correlação de forças a favor da descentralização. Desse modo, as forças que a pleiteavam receberam o decisivo apoio de um movimento que vinha de fora do setor. No entanto, se esse apoio era capaz de deslanchar um novo projeto de organização do setor elétrico brasileiro, ele não era capaz de sustentá-lo; dada a sua incapacidade de construir novos espaços de coordenação que permitissem estruturar a indústria elétrica do país a partir das novas bases representadas pela competição.

A descentralização almejada pelos estados tinha como principal objetivo viabilizar institucionalmente a possibilidade deles poderem definir os rumos de suas próprias indústrias elétricas regionais a partir dos seus próprios interesses. Nesse sentido, a dimensão mais importante do movimento de descentralização era a sua face política, que privilegiava a convergência da evolução de cada indústria elétrica regional com os interesses econômicos e políticos regionais, reforçando um determinado localismo na concepção e implementação das estratégias da indústria elétrica brasileira.

Por outro lado, a tradição centralizadora do núcleo duro do setor elétrico, justamente aquele que havia sido decisivo na construção de uma indústria elétrica verdadeiramente de âmbito nacional, fez com que ele resistisse ao movimento de desfragmentação da indústria elétrica brasileira, tentando preservar alguns mecanismos de coordenação e alguns ativos importantes nas mãos do Estado.

Nesse sentido, travou-se uma luta surda nos bastidores do Estado brasileiro, em torno dos rumos do setor elétrico, que mobilizou recursos políticos importantes e travou a evolução da reforma setorial, sendo responsável por muitas de suas aparentes incongruências, que não resultam de “erros”, como pensam alguns, mas da impossibilidade de sustentar politicamente o avanço da reforma em determinadas direções.

A reestruturação subordinada à privatização: o império da retórica

Face aos obstáculos industriais e políticos ao avanço da reestruturação competitiva, a dimensão que prevaleceu na reforma do setor elétrico brasileiro foi a da privatização. Não só por que as forças que a sustentavam eram nitidamente hegemônicas no processo econômico, mas também porque ela era a mais viável em termos de implementação. Assim, foi a privatização que determinou a lógica da reforma do setor elétrico brasileiro, amealhando os recursos de poder mais fortes e mais eficientes do aparelho de Estado para implementá-la, e avançando mais na consecução dos seus objetivos. Face a isto, a introdução da competição ficou subordinada a essa lógica, sendo muitas vezes relegada a um segundo plano. E, de fato, há de se reconhecer que não havia condições objetivas para que o desenrolar dos acontecimentos fosse outro. Se a privatização ia ao encontro de uma estratégia macroeconômica em torno da qual era possível reunir apoios econômicos e políticos de monta, a competição esbarrava em barreiras significativas que advinham, não apenas de certas características estruturais da indústria elétrica brasileira, mas de crescentes dificuldades de coordenação institucional que, com a reforma, se ampliavam, ao invés de se reduzirem.

Desse modo, a idéia de que a coordenação econômica passaria a ser feita pelo mercado funcionava mais como um recurso de retórica do que como uma solução viável para a saída de um novo impasse que estava sendo construído. Por trás de uma leitura pedestre do trade-off entre competição e coordenação, escondia-se um profundo equívoco sobre a natureza essencial da indústria elétrica, na qual este tipo de contradição não se coloca dessa forma. Na verdade, a introdução da competição amplia a necessidade de coordenação, e não o contrário. Nesse contexto, uma concepção extremamente simplista dos desafios representados por um processo de reforma do setor elétrico, baseado na introdução da competição, viabilizou uma postura em que a predominância de uma determinada lógica macroeconômica soterrou qualquer possibilidade de sobrevivência de uma racionalidade microeconômica que respeitasse as especificidades do setor; daí, a necessidade de se recorrer a uma lógica microeconômica simplista para poder compatibilizar conceitualmente os movimentos nas duas esferas: micro e macro.

A incompatibilidade real entre as esferas micro e macro é o marco essencial da reforma do setor elétrico brasileiro. Essa incompatibilidade não é fruto de uma incompetência dos nossos reformadores, mas das condições objetivas que a construíram. A privatização era um recurso essencial na implantação da política econômica adotada pelo governo Cardoso. Através dela era possível atrair os recursos externos necessários ao fechamento do Balanço de Pagamentos e à sustentação de uma dada taxa de câmbio, fundamental para a manutenção de uma baixa taxa de inflação. Isto era feito tanto de forma direta, através dos recursos que entravam no país para a aquisição dos ativos das empresas públicas, quanto de forma indireta, através da entrada de recursos especulativos, acalmados pela sinalização dada pelo cumprimento de uma agenda de reformas exigida pelos organismos multilaterais e pelo mercado.

Dessa maneira, a privatização foi a estratégia crucial, e a ela se subordinaram as demais. Face a isto, a reestruturação da indústria elétrica brasileira, que deveria enfrentar os seus dois grandes desafios históricos, o financiamento da expansão e a coordenação, direcionou-se no sentido de atender a objetivos que não colocavam esses objetivos no centro de sua agenda.

Desse modo, pode-se afirmar que a grande reforma do setor elétrico na década de noventa foi a sua reforma patrimonial, dentro do quadro mais amplo da reforma do Estado; com a reforma das suas estruturas de governança assumindo um papel secundário e subalterno. Os impactos dessa estratégia de subordinação da lógica do setor aos ditames da privatização só apareceriam no segundo governo Cardoso, quando os seus custos, traduzidos na desestruturação crescente da indústria elétrica brasileira, explodiram de forma contundente. Nesse contexto, o racionamento de 2001 é fruto da profunda descoordenação (técnica, econômica e política) do setor elétrico brasileiro; descoordenação esta que a reforma ampliou ao invés de reduzir.

Em outras palavras, a subordinação à privatização e à retórica simplista dos modelos importados “prêt-à-porter” é que está na raiz da maior crise do setor elétrico brasileiro em toda a sua história. Compreender esse fato é fundamental para construir as condições institucionais necessárias à sustentação da operação e da expansão da infra-estrutura elétrica necessária ao desenvolvimento econômico e social do país.

As lições que deveriam ter sido aprendidas

Visto sob uma perspectiva histórica, o fracasso da reforma liberal é explicado por fatores que já estavam presentes na evolução do setor elétrico brasileiro, antes mesmo da própria reforma, e que ela não foi capaz de afastar. A subestimação desses fatores não só custou muito aos reformadores, mas também ao próprio país. A ênfase na privatização e a subordinação do próprio processo de reestruturação a essa estratégia de abertura do setor à iniciativa privada tiveram a sua funcionalidade política no primeiro governo Cardoso, garantindo a sua reeleição; porém, no momento seguinte, se demonstraram extremamente custosas para o país e para o próprio projeto de manutenção no poder da coalizão capitaneada pelo partido do presidente Cardoso.

O fracasso endógeno e o discurso exógeno

O fato do governo não ter levado em conta certos aspectos fundamentais da crise do setor elétrico brasileiro pode ser debitado ao processo de agiornamento da reforma brasileira às premissas da grande reforma liberal do setor elétrico no mundo. A idéia de que é possível refundar a indústria elétrica sobre bases inteiramente novas é muito tentadora. Graças a ela, é possível abstrair todo um passado complexo, que passa a servir apenas como referência negativa, e não como experiência estruturante dos ensaios realizados no presente. Desse modo, a reforma perde qualquer referência com o passado, prevalecendo apenas, como referências legítimas, as experiências contemporâneas de reforma. Assim, constrói-se uma descontinuidade radical na evolução da indústria elétrica, que é fundamentalmente falsa. Dado que apenas uma inovação tecnológica extremamente radical poderia gerar esta descontinuidade, ela acaba tendo que ser construída através da radicalidade da retórica reformista. É ela que vai procurar sustentar a descontinuidade institucional, sobre a qual repousa realmente a sua natureza radical. O problema é que a descontinuidade institucional, em um quadro no qual não há capacidade excedente e governança forte, por parte do Estado – independentemente de ser produtor ou regulador -, pode gerar um movimento de desestruturação que implica na perda de controle do processo de transição da reforma.

Nesse sentido, o quadro brasileiro de desestruturação do setor elétrico foi agravado pela descontinuidade institucional introduzida pela reforma liberal. Uma parte daqueles que apoiavam a reforma não estava verdadeiramente preocupada com esse problema; já que os seus interesses concentravam-se no curto prazo, portanto essa questão não constava da sua agenda. Por outro lado, a parte que estava preocupada com a desestruturação, considerava que para enfrentá-la bastaria o alinhamento da reforma brasileira às demais experiências de reforma; daí a sua ênfase no processo de adaptação da reforma brasileira às outras reformas que estavam acontecendo nos países desenvolvidos. Em outras palavras, a preocupação era com a consistência da reforma brasileira em relação às outras reformas, e não a sua consistência com a trajetória real de evolução da indústria elétrica brasileira. Portanto, a questão principal colocada por esse grupo era sobre quais as melhores regras de funcionamento do mercado atacadista e de acesso à rede que poderiam vir a configurar uma estrutura de mercado mais próxima daquela apresentada como sendo ideal pelos reformadores dos países centrais.

Assim, os nossos melhores esforços foram destinados à construção do mercado ideal; justamente aquele em que os melhores resultados da competição, por definição, seriam alcançados. Em nenhum momento foi indagado se essas normas seriam adequadas às estruturas industriais e, principalmente, institucionais do setor elétrico brasileiro. Na verdade, a pergunta fundamental que deveria ter sido feita é: as instituições brasileiras seriam capazes de implementar uma reforma radical, como a que se queria, garantindo a governança técnica, econômica, jurídica e política, necessária ao não descarrilhamento do trem reformista? A resposta dada, pelo desenrolar dos fatos, a essa pergunta foi muita clara: não.

Subordinação de objetivos e subordinação de poder

Além disso, é claro que a opção pela privatização implicou em um fortalecimento de determinadas instâncias governamentais em detrimento de outras. Assim, os recursos mais ágeis do Estado foram alocados ao processo de privatização, e comandados diretamente pelo núcleo mais forte do governo, ligado diretamente aos ministérios da Fazenda e do Planejamento, como é o caso do BNDES. A reestruturação, propriamente dita, foi deixada sob a responsabilidade do MME, um Ministério que já vinha em um claro processo de esvaziamento e que comandava a holding do setor elétrico brasileiro (ELETROBRÁS), também caracterizada por um processo de perda acentuada de poder.

Diferentemente das instâncias anteriores, consideradas estratégicas, que permaneceram sob o comando do PSDB, o MME e a ELETROBRÁS ficaram sob o comando do PFL, segundo partido da base governista; assim permanecendo, praticamente, durante os dois governos do presidente Cardoso. Desta forma, à hierarquização estratégica do governo Cardoso, a favor da privatização, correspondeu uma hierarquização de poder político real. Esse fato teve conseqüências importantes para a reestruturação, na medida em que esse processo exigia uma coordenação político – institucional muito forte para levá-lo adiante e, portanto, um poder político significativo. Em outras palavras, a reestruturação do setor elétrico almejada pela reforma liberal pedia um Ministério de Minas e Energia e uma ELETROBRÁS fortes; e não o contrário, como era a interpretação do eixo econômico do governo.

Privatizar primeiro, regular depois: o sapo pula por necessidade, e não por gosto

Subordinada à lógica premente da privatização, a reestruturação do setor elétrico brasileiro procurou viabilizar em primeiro lugar essa privatização. Nessa concepção, essa reestruturação teve sempre a sua agenda definida pelos lances que aconteciam no front econômico.

A crítica à defasagem evidente entre o processo de privatização e a constituição de um novo modelo institucional para o setor elétrico brasileiro é sobejamente conhecida e irrefutável. Por trás dessa defasagem, encontrava-se a necessidade de atender as urgências definidas por uma política econômica baseada na sustentação artificial de uma taxa de câmbio. Portanto, não cabem ingenuidades na análise dessa defasagem. A privatização sem a respectiva definição do marco regulatório não foi um equívoco, mas uma escolha deliberada. Uma decisão política que priorizou determinados objetivos à custa de outros. Se, por um lado, deixou o setor elétrico a correr atrás do prejuízo, por outro contribuiu com a paridade cambial o tempo suficiente para reeleger um presidente.

O problema do descompasso entre privatização e reestruturação não é apenas um problema de cronograma. Não se trata apenas de constatar que a ANEEL só vai começar a operar, plenamente, em 1998; no mesmo ano em que são criados o ONS e o MAE, que só começarão a operar no ano seguinte; que a proposta do novo modelo só ficará pronta em 1997; que o CCPE só será constituído em 1999; que a primeira reunião do CNPE só se dará em 2000; enquanto o grosso da privatização se dá nos anos de 1997 e 1998. A questão fundamental é reconhecer que mudanças profundas estavam sendo operadas na indústria elétrica brasileira sem seguir uma estratégia consistente. O novo modelo institucional foi montado correndo contra o relógio, atropelado por uma cadeia de acontecimentos que fugia ao controle daqueles que estavam envolvidos no processo de reforma.

Nesse contexto, a questão que se coloca aqui é a seguinte: se o governo tivesse sido mais radical na implementação da reforma, avançando na privatização e na introdução da competição, o racionamento teria sido evitado? Observando o que aconteceu de fato, a resposta é não; e mais do que isso não cabe nem mesmo colocá-la.

O governo demonstrou que não teve força política real para implementar os mecanismos de mercado no funcionamento do MAE; também não teve força política para bancar um regulador independente e autônomo; também não teve força política para mobilizar os recursos financeiros e regulatórios para tomar as medidas de curto prazo para evitar o racionamento; portanto, de onde viria a força política para radicalizar a reforma?

A mágica da reforma institucional: como tornar mais fracas instituções que já são fracas

A presença ou a ausência de instituições fortes explica parte do sucesso ou do fracasso das reformas do setor elétrico no mundo. O caso inglês explicita bem a importância da presença dessas instituições na condução segura da reforma; assim como o caso californiano explicita bem a perda dessa condução e suas terríveis conseqüências. A reforma inglesa foi gerida por um governo forte – e na verdade continuou sendo sob o domínio dos trabalhistas -, já a reforma californiana foi comandada por uma falsa coalizão de interesses. Embora o modelo de reforma brasileiro se mirasse no caso inglês, parece que, em termos políticos, ele se aproximava mais do caso californiano. Tanto no caso californiano quanto no caso brasileiro, houve claramente uma superestimação da força política de apoio às suas reformas, que ficou evidente nas crises de abastecimento resultantes das duas experiências. No primeiro caso, houve uma radicalização no processo de concepção e implementação da reforma, no segundo caso, a radicalização foi de intenções.

Portanto, a experiência que se desprende das reformas do setor elétrico nos países desenvolvidos, e nisso a experiência brasileira não foge a essa regra, é que a sua implementação exige instituições fortes. Contudo, a fragilidade institucional era justamente um dos fatores que geraram a crise no setor elétrico brasileiro, portanto isso era um dado do problema; e não era apenas mais um dado, era o dado. A idéia de que a criação de uma nova institucionalidade, radicalmente diferente da anterior, resolveria essa fragilidade era uma tolice. Nesse sentido, há que se reconhecer que as instituições brasileiras se transformaram dentro dos seus limites; se isto não foi suficiente para dar a governança necessária ao sucesso da reforma, não se deve culpar a elas, mas sim à radicalidade da reforma que demandava uma dotação institucional que verdadeiramente não existia no país.

O resultado final

A combinação perversa entre a competição autista e a privatização oportunista desestruturou o setor elétrico brasileiro, e gerou a maior crise deste setor em mais de cem anos de existência, com farta distribuição de custos ao final. Ao consumidor, coube pagar o seguro apagão e a recomposição tarifária extraordinária; às empresas, administrar a crise financeira gerada pelo descasamento entre as suas receitas e os seus custos, e ao novo governo encontrar uma saída para mais um imbróglio do setor elétrico brasileiro, que deu mais um passo na direção de sua desfragmentação, aumentando a sua descoordenação institucional e agravando o problema da sua expansão sustentável no tempo.

Nesse sentido, o que foi fundamental para o fracasso da reforma do setor elétrico brasileiro no Governo Cardoso não foi privatização de menos, não foi gerenciamento de menos, não foi água de menos. O que faltou foi uma política consistente para o setor elétrico, que respeitasse as condições dadas pela realidade objetiva do setor, e que não se acomodasse nas facilidades falsas e simplistas da retórica reformista.

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