Em busca do Elo Perdido no Setor Elétrico

Por Edmar de Almeida, do Blog Infopetro

No artigo anterior desta série, tentamos colocar em evidência os fatores por detrás do “elo perdido” entre energia e desenvolvimento. Argumentamos que um dos principais fatores foi a dificuldade de encontrar um equilíbrio entre as políticas públicas visando garantir o suprimento energético num contexto de participação do capital privado e as políticas para promover a qualidade e modicidade tarifária.

Esta dificuldade foi mais patente no caso do setor elétrico nacional, que agora passa a ser matéria de políticas para promoção da modicidade tarifária. Após a progressiva liberalização do mercado elétrico na década de 1990, todos os esforços do governo se orientaram para buscar garantir a atratividade para o investimento privado a fim de assegurar novos investimentos e segurança de suprimento.

A privatização do setor de distribuição de eletricidade através da oferta de contratos de concessão atrativos; a oferta de crédito farto pelo BNDES aos investidores privados; as regras de self-dealing para os investimentos na geração por parte das distribuidoras; e o Programa Prioritário de Geração Termelétrica (PPT) lançado em 2000 são exemplos de iniciativas para atrair os investimentos do capital privado para setor elétrico, num contexto de escassez de capital no mercado internacional e instabilidade econômica no país.

O racionamento de energia elétrica de 2001 contribuiu para reforçar ainda mais a agenda de garantia do suprimento na política para o setor elétrico.  A busca de novas garantias para os investimentos desembocou na reforma do marco institucional do setor elétrico nacional de 2004. O principal objetivo desta reforma foi criar o mercado regulado de energia elétrica. Através deste mercado foi possível centralizar a compra de energia por parte das distribuidoras que possibilitou dar contratos de longo-prazo para os investidores na expansão do setor elétrico. A partir de então, a questão da atração de investimentos privados para o mercado regulado parece ter sido equacionada. O mercado regulado atraiu uma grande quantidade de empresas investidoras permitindo um intenso processo de competição na expansão do sistema elétrico nacional.

Se por um lado, observou-se um forte aumento dos investimentos no setor elétrico nacional que permitiu espantar o fantasma do racionamento, por outro lado as tarifas elétricas passaram por um processo de forte elevação. Quais são as razões para tal paradoxo? Muitas podem ser elencadas, mas o pano de fundo para todas foi o desequilíbrio que ocorreu no esforço das políticas públicas para atrair investimento e o esforço necessário para promover a modicidade tarifária.

Podemos dizer que, o esforço para promover a modicidade tarifária foi tímido e limitado a poucas iniciativas. Para começar, o governo não deu a devida atenção à questão da socialização da renda hidráulica. Ao deixar os contratos iniciais vencerem antes de organizar os leilões do mercado regulado (2002 a 2004), o governo acabou forçando as grandes empresas produtoras de energia hidrelétrica a venderem esta energia a preços muito baixos para o mercado livre. Esta verdadeira “xepa” do mercado elétrico foi festejada por grandes empresas consumidoras, mas causou uma enorme distorção no mercado elétrico. Os preços praticados no mercado livre ficaram muito mais baixos que os praticados no mercado regulado. Cerca de metade da demanda de energia do setor industrial migrou para mercado livre (25% da demanda elétrica total), deixando este mercado com um tamanho muito maior que o inicialmente planejado pelo governo. O mercado livre simplesmente ficou “grande demais para quebrar”. Os problemas de segurança de abastecimento e de preço no mercado livre se tornaram questões para política pública.

Com a falta de investimentos na produção de energia para o mercado livre, os preços neste mercado aumentaram rapidamente fazendo com que as empresas enfrentassem sérias dificuldades com os vencimentos dos contratos assinados entre 2002 e 2004. Por esta razão, os grandes consumidores passaram a pressionar o governo para ter acesso às fontes de energia mais competitivas.

No mercado regulado, a energia hidrelétrica de usinas antigas, cujo preço máximo foi estabelecido pelo governo em níveis relativamente baixos, não foi suficiente para impedir uma escalada dos preços e tarifas. A energia nova que entrou em operação nos últimos 7 anos foi principalmente oriunda de fontes relativamente caras como as renováveis e as termelétricas. O governo fez um grande esforço político e financeiro para viabilizar novos grandes projetos hidrelétricos com preços da energia mais baixos, tais como as usinas do Rio Madeira e Belo Monte. Entretanto, estas usinas de baixo custo ainda não estão operacionais e não contribuem para a modicidade tarifária. Soma-se a isto, o total desinteresse do governo até recentemente em enfrentar a questão dos excessos da carga tributária no setor elétrico.

As recentes medidas para reduzir as tarifas elétricas, materializadas na Medida Provisória (MP) 579, representam uma tentativa do governo de construir um novo equilíbrio entre as políticas para a garantia do suprimento e para a promoção da modicidade tarifária.  Esta medida busca promover a modicidade tarifária atacando duas questões fundamentais: a exagerada e confusa carga tributária setorial e a apropriação e justa divisão da renda hidráulica.

O governo reduziu os encargos setoriais aplicados às tarifas através da eliminação da CCC, da RGR e a redução da CDE. Estes encargos tinham como objetivo subsidiar políticas setoriais de equalização tarifária (CCC) e universalização do acesso (CDE) e a indenização pelos ativos não amortizados no vencimento das concessões (RGR). Desta forma, estas políticas deverão ser financiadas de agora em diante diretamente pelo Tesouro Nacional e os investimentos deverão ser aprovados pelo Congresso Nacional. A redução destes encargos poderá contribuir para uma queda estimada em 7% nas tarifas elétricas nacionais.

Outro ponto fundamental da MP 574 foi a decisão de não relicitar as concessões das geradoras, transmissoras e distribuidoras que vencem a partir de 2013. O governo decidiu utilizar o fato de que os ativos das concessões revertem para o Estado após o vencimento para reduzir as tarifas num novo contrato de concessão.  O governo está propondo às empresas uma antecipação do vencimento das concessões em troca de uma extensão do contrato de concessão. Os ativos não amortizados serão indenizados usando-se o saldo de recursos da RGR. Como não haverão ativos a serem amortizados no novo contrato de concessão, espera-se uma forte redução das tarifas, já que o governo propõe fixar as novas tarifas pelo custo do serviço e somente os custos de operação e manutenção deverão ser pagos pela tarifa. O governo espera que a queda das tarifas com a renovação das concessões contribua para uma redução do preço médio da energia elétrica no país caia em torno de 13%.

Esta medida é especialmente importante para o caso das grandes hidrelétricas. Ela representa a oportunidade do governo socializar a renda hidráulica. Tendo em vista que grande parte do custo das grandes usinas hidrelétricas está associado ao custo de capital, as usinas hidrelétricas amortizadas terão tarifas muito mais baixas que as novas usinas. Desta forma, o governo poderá estabelecer regras de oferta desta energia entre as distribuidoras e o mercado livre, de forma a contribuir para a modicidade tarifária no país.

A ideia básica da reforma atual do setor elétrico certamente vai na boa direção no que se refere à promoção de uma energia competitiva. O Brasil tem uma vantagem comparativa internacional no que se refere à dotação de recursos hidroelétricos. É fundamental que esta vantagem comparativa não fique apenas no plano teórico, mas se traduza em competitividade do custo e tarifas. Sem competitividade energética não será possível restabelecer o elo entre energia e desenvolvimento.

Se a direção é boa, o caminho é sinuoso. As medidas de redução do custo da energia trazem consequências importantes para os investimentos no setor elétrico e será necessário monitorar de perto esta questão de forma a evitar um novo desequilíbrio.

A  redução das tarifas pode ter um efeito de descapitalização da empresas em processo de renovação das concessões, que na sua maioria são estatais. Em particular, as empresas do grupo Eletrobrás poderão ter dificuldade para manter um fluxo de caixa adequado para os compromissos de investimentos já assumidos na expansão do setor. Estas empresas têm tido um papel estratégico para viabilizar grandes projetos hidrelétricos com tarifas mais baixas. Desta forma, é fundamental garantir o equilíbrio econômico-financeiro destas empresas, sob risco de se comprometer os grandes projetos em andamento. Para tanto, é importante que eventuais desequilíbrios sejam corrigidos pelo Estado através da devida capitalização das empresas. Neste contexto, é fundamental uma reflexão sobre o papel e as estratégias de participação das empresas federais na operação e expansão do setor elétrico. (...) O texto continua no Blog Infopetro.

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