Por que a política tem peso no setor elétrico
Uma das grandes aspirações das reformas liberais do mercado elétrico nos anos 1990s era afastar as influências políticas das decisões do setor elétrico. Na avaliação dos reformadores, essa intromissão do Estado nesse setor era deletéria e deveria ser expurgada.
Nesse sentido, tanto a intervenção direta do Estado, através da atuação de empresas estatais, quanto a indireta, através da regulação de caráter administrativo, deveriam ser eliminadas. No primeiro caso, a solução proposta era a privatização, e, no segundo, a introdução da competição. Desse modo, garantia-se a liberalização da atuação das forças de mercado e afastava-se a má influência do Estado, no limite da política, nessa atividade econômica.
É dessa concepção reformista, que nasce a idéia da blindagem dos reguladores e dos marcos regulatórios, como recurso definitivo às mudanças imprevisíveis geradas pelos intempestivos ventos da política. Impossibilitados de evitar as alternâncias de poder, naturais do jogo democrático, os reformadores partem para a suspensão dos seus efeitos, colocando o setor elétrico no interior de uma cápsula à prova das corriqueiras e pedestres mudanças criadas pelos voláteis humores dos cidadãos.
Contudo, há um problema essencial com essa proposta de suspensão da dimensão política do setor elétrico, que não diz respeito apenas ao seu forte caráter ideológico, mas à abstração de um traço definidor, e, portanto, impossível de ser desconsiderado, do próprio objeto em questão: a natureza intrinsecamente política das decisões finais sobre as regras, as normas e as organizações que garantem a operação e a expansão do setor elétrico.
Em termos físicos, a característica fundamental de um sistema elétrico é a dramática interdependência que existe entre as partes que o compõem. Essa interdependência radical nasce de dois atributos básicos da eletricidade e dos processos associados a ela.
1) Como a eletricidade não pode ser, economicamente, estocada, os processos de geração, transmissão/distribuição e utilização devem ocorrer simultaneamente.
2) Como todos esses processos, no limite, estão no mesmo campo elétrico, o que acontece em qualquer um deles tem impacto instantâneo sobre os outros, e vice-versa.
Assim, em função da não-estocabilidade do seu produto e do caráter sistêmico dos seus processos, o setor elétrico apresenta uma interdependência entre os seus processos – geração, transmissão, distribuição e utilização -, que não será encontrada em outros setores da economia.
Essa interdependência física entre os processos se estende aos agentes econômicos que detêm o controle sobre eles – geradores, transportadores, distribuidores e consumidores. Dessa forma, à interdependência física entre os processos corresponde uma interdependência econômica entre os agentes.
Mas, e daí? Diria um impaciente leitor.
O problema, meus amigos, é que sistemas que apresentam graus de interdependência como aqueles encontrados no setor elétrico adquirem um atributo difícil de se lidar: a complexidade.
Complexidade, nesse caso, implica na dificuldade de se prever os efeitos de um evento que ocorre em uma parte do sistema sobre o sistema como um todo. Na medida em que o resultado final desse evento vai ser fruto da sua interação com todos os outros eventos que estão ocorrendo no sistema, qualquer previsão baseada na linearidade dos efeitos perde a serventia.
Desse modo, a previsibilidade sobre os resultados de uma ação física ou econômica, resultante de uma decisão técnica ou econômica, torna-se tão difícil que acaba impedindo a própria ação ou decisão.
Diante disso, a redução da imprevisibilidade se colocou desde os primórdios como uma questão-chave para o desenvolvimento do setor elétrico. Sem trazer essa imprevisibilidade/complexidade para níveis manejáveis pelos agentes, não seria possível desenvolver esse setor.
A solução encontrada foi a coordenação. A compatibilização prévia das ações e decisões dos agentes foi o mecanismo utilizado para viabilizar, historicamente, a operação e a expansão do setor elétrico. Enfim, como diriam os mineiros, se não dá para cada um fazer o que quer, senão esse trem não anda, vamos acertar antes o que pode e o que não pode ser feito, quem pode e quem não pode fazer as coisas, quais são as penalidades para quem descumprir o trato e quem as aplica. Feito isso, a incerteza se reduz e dá para a gente tocar a vida.
Em função dessa “solução mineira”, o setor elétrico é uma atividade econômica em que um gerador não produz eletricidade exclusivamente a partir da sua decisão individual, mas depende da decisão de um agente especial, que representa os interesses acordados entre todos os elementos que compõem o sistema, de colocá-lo para gerar no sistema; ou seja, de despachá-lo. Graças a isto, a entrada desse gerador é compatível com o conjunto de ações/decisões dos outros agentes que estão presentes no sistema – outros geradores, transmissores, distribuidores e usuários -, e, portanto, não coloca em risco a integridade desse imenso condomínio que é o setor elétrico.
Note que essa coordenação já é necessária para as decisões de curto prazo – as decisões de produzir. Quando as decisões envolvem o longo prazo – decisões de investir –, a demanda por coordenação aumenta significativamente.
Dessa forma, não há operação e expansão de setor elétrico sem coordenação. E não é apenas coordenação técnica; é coordenação técnica e econômica. No contexto do setor elétrico, elas são indissociáveis.
Se a coordenação é imprescindível, a pergunta que fica é quem define qual vai ser a sua natureza e quem ficará responsável pela sua implantação e operação. Afinal, nesse condomínio, quem define o seu estatuto e quem fica responsável pela sua aplicação?
Um leitor mais afoito responderia: os condôminos. Assim, caberia aos agentes presentes no setor definirem as regras e as normas que, ao fim e ao cabo, regeriam as relações entre eles. Enfim, algum tipo de auto-regulação caberia bem nesse mercado.
No entanto, isto é um ledo engano e não foi por aí que o setor elétrico se desenvolveu.
A razão pela qual a auto-regulação não colou no setor elétrico é histórica e reside na associação, desde os primeiros passos desse setor, entre eletricidade e desenvolvimento econômico e bem-estar social. Em função do reconhecimento dessa essencialidade econômica e social da eletricidade, a definição das regras e normas de operação e expansão desse setor foi assumida pelo Estado.
A partir dessa percepção da sociedade de que a eletricidade era essencial para o seu desenvolvimento e para o seu bem-estar, a natureza pública prevaleceu sobre a natureza privada da atividade elétrica, e o objetivo, o espaço e os agentes da coordenação passaram a ter um caráter público, portanto, sujeitos ao interesse público.
Nesse sentido, coube, e ainda cabe, ao Estado o papel de definidor em última instância da coordenação técnica e econômica que vai prevalecer no setor elétrico, incorporando, de forma inescapável, a dimensão política à atividade elétrica.
Face a isto, todo o esforço voltado para a eliminação dessa dimensão política das discussões sobre os rumos do setor elétrico constitui uma simplificação analítica indevida que gera propostas normativas insustentáveis no longo prazo. Simplesmente pelo singelo fato de que tal abstração cria um setor elétrico que nunca existiu e nunca existirá.
Em suma, a política foi, é, e sempre será importante no setor elétrico. Dessa forma, a proposta de subtrair a política das decisões do setor, e a conseqüente ênfase exclusiva no mercado, não é uma negação da política, mas, acima de tudo, a afirmação, por vias tortas, de uma dada política que, sendo política, cabe, sim, ser discutida politicamente, e não como se estivesse acima de qualquer política, como gostariam os reformistas liberais.
Trocando-se em miúdos, propostas de supressão de instâncias políticas em setores como o setor elétrico não são uma ode ao liberalismo ou ao predomínio da racionalidade técnica sobre os mais baixos e vis instintos da política, são, na verdade, belíssimos contos do vigário. Ou, como diriam na minha terra, um grandíssimo amanhã-passo-lá-ontem.
Nesse sentido, tanto a intervenção direta do Estado, através da atuação de empresas estatais, quanto a indireta, através da regulação de caráter administrativo, deveriam ser eliminadas. No primeiro caso, a solução proposta era a privatização, e, no segundo, a introdução da competição. Desse modo, garantia-se a liberalização da atuação das forças de mercado e afastava-se a má influência do Estado, no limite da política, nessa atividade econômica.
É dessa concepção reformista, que nasce a idéia da blindagem dos reguladores e dos marcos regulatórios, como recurso definitivo às mudanças imprevisíveis geradas pelos intempestivos ventos da política. Impossibilitados de evitar as alternâncias de poder, naturais do jogo democrático, os reformadores partem para a suspensão dos seus efeitos, colocando o setor elétrico no interior de uma cápsula à prova das corriqueiras e pedestres mudanças criadas pelos voláteis humores dos cidadãos.
Contudo, há um problema essencial com essa proposta de suspensão da dimensão política do setor elétrico, que não diz respeito apenas ao seu forte caráter ideológico, mas à abstração de um traço definidor, e, portanto, impossível de ser desconsiderado, do próprio objeto em questão: a natureza intrinsecamente política das decisões finais sobre as regras, as normas e as organizações que garantem a operação e a expansão do setor elétrico.
Em termos físicos, a característica fundamental de um sistema elétrico é a dramática interdependência que existe entre as partes que o compõem. Essa interdependência radical nasce de dois atributos básicos da eletricidade e dos processos associados a ela.
1) Como a eletricidade não pode ser, economicamente, estocada, os processos de geração, transmissão/distribuição e utilização devem ocorrer simultaneamente.
2) Como todos esses processos, no limite, estão no mesmo campo elétrico, o que acontece em qualquer um deles tem impacto instantâneo sobre os outros, e vice-versa.
Assim, em função da não-estocabilidade do seu produto e do caráter sistêmico dos seus processos, o setor elétrico apresenta uma interdependência entre os seus processos – geração, transmissão, distribuição e utilização -, que não será encontrada em outros setores da economia.
Essa interdependência física entre os processos se estende aos agentes econômicos que detêm o controle sobre eles – geradores, transportadores, distribuidores e consumidores. Dessa forma, à interdependência física entre os processos corresponde uma interdependência econômica entre os agentes.
Mas, e daí? Diria um impaciente leitor.
O problema, meus amigos, é que sistemas que apresentam graus de interdependência como aqueles encontrados no setor elétrico adquirem um atributo difícil de se lidar: a complexidade.
Complexidade, nesse caso, implica na dificuldade de se prever os efeitos de um evento que ocorre em uma parte do sistema sobre o sistema como um todo. Na medida em que o resultado final desse evento vai ser fruto da sua interação com todos os outros eventos que estão ocorrendo no sistema, qualquer previsão baseada na linearidade dos efeitos perde a serventia.
Desse modo, a previsibilidade sobre os resultados de uma ação física ou econômica, resultante de uma decisão técnica ou econômica, torna-se tão difícil que acaba impedindo a própria ação ou decisão.
Diante disso, a redução da imprevisibilidade se colocou desde os primórdios como uma questão-chave para o desenvolvimento do setor elétrico. Sem trazer essa imprevisibilidade/complexidade para níveis manejáveis pelos agentes, não seria possível desenvolver esse setor.
A solução encontrada foi a coordenação. A compatibilização prévia das ações e decisões dos agentes foi o mecanismo utilizado para viabilizar, historicamente, a operação e a expansão do setor elétrico. Enfim, como diriam os mineiros, se não dá para cada um fazer o que quer, senão esse trem não anda, vamos acertar antes o que pode e o que não pode ser feito, quem pode e quem não pode fazer as coisas, quais são as penalidades para quem descumprir o trato e quem as aplica. Feito isso, a incerteza se reduz e dá para a gente tocar a vida.
Em função dessa “solução mineira”, o setor elétrico é uma atividade econômica em que um gerador não produz eletricidade exclusivamente a partir da sua decisão individual, mas depende da decisão de um agente especial, que representa os interesses acordados entre todos os elementos que compõem o sistema, de colocá-lo para gerar no sistema; ou seja, de despachá-lo. Graças a isto, a entrada desse gerador é compatível com o conjunto de ações/decisões dos outros agentes que estão presentes no sistema – outros geradores, transmissores, distribuidores e usuários -, e, portanto, não coloca em risco a integridade desse imenso condomínio que é o setor elétrico.
Note que essa coordenação já é necessária para as decisões de curto prazo – as decisões de produzir. Quando as decisões envolvem o longo prazo – decisões de investir –, a demanda por coordenação aumenta significativamente.
Dessa forma, não há operação e expansão de setor elétrico sem coordenação. E não é apenas coordenação técnica; é coordenação técnica e econômica. No contexto do setor elétrico, elas são indissociáveis.
Se a coordenação é imprescindível, a pergunta que fica é quem define qual vai ser a sua natureza e quem ficará responsável pela sua implantação e operação. Afinal, nesse condomínio, quem define o seu estatuto e quem fica responsável pela sua aplicação?
Um leitor mais afoito responderia: os condôminos. Assim, caberia aos agentes presentes no setor definirem as regras e as normas que, ao fim e ao cabo, regeriam as relações entre eles. Enfim, algum tipo de auto-regulação caberia bem nesse mercado.
No entanto, isto é um ledo engano e não foi por aí que o setor elétrico se desenvolveu.
A razão pela qual a auto-regulação não colou no setor elétrico é histórica e reside na associação, desde os primeiros passos desse setor, entre eletricidade e desenvolvimento econômico e bem-estar social. Em função do reconhecimento dessa essencialidade econômica e social da eletricidade, a definição das regras e normas de operação e expansão desse setor foi assumida pelo Estado.
A partir dessa percepção da sociedade de que a eletricidade era essencial para o seu desenvolvimento e para o seu bem-estar, a natureza pública prevaleceu sobre a natureza privada da atividade elétrica, e o objetivo, o espaço e os agentes da coordenação passaram a ter um caráter público, portanto, sujeitos ao interesse público.
Nesse sentido, coube, e ainda cabe, ao Estado o papel de definidor em última instância da coordenação técnica e econômica que vai prevalecer no setor elétrico, incorporando, de forma inescapável, a dimensão política à atividade elétrica.
Face a isto, todo o esforço voltado para a eliminação dessa dimensão política das discussões sobre os rumos do setor elétrico constitui uma simplificação analítica indevida que gera propostas normativas insustentáveis no longo prazo. Simplesmente pelo singelo fato de que tal abstração cria um setor elétrico que nunca existiu e nunca existirá.
Em suma, a política foi, é, e sempre será importante no setor elétrico. Dessa forma, a proposta de subtrair a política das decisões do setor, e a conseqüente ênfase exclusiva no mercado, não é uma negação da política, mas, acima de tudo, a afirmação, por vias tortas, de uma dada política que, sendo política, cabe, sim, ser discutida politicamente, e não como se estivesse acima de qualquer política, como gostariam os reformistas liberais.
Trocando-se em miúdos, propostas de supressão de instâncias políticas em setores como o setor elétrico não são uma ode ao liberalismo ou ao predomínio da racionalidade técnica sobre os mais baixos e vis instintos da política, são, na verdade, belíssimos contos do vigário. Ou, como diriam na minha terra, um grandíssimo amanhã-passo-lá-ontem.
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Tags: energia
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Comentário de Alexandre S. Bueno em 16 novembro 2008 às 13:47 -
Caro Reinaldo, trabalho no setor elétrico há 10 anos e tenho algumas contribuições a seu artigo.
A discussão que houve não é sobre o papel da política no setor, mas sim da política do setor. De fato, fomos vitimas das modas dos anos 90, com processos de desregulamentação e privatização em muitos países, não só o Brasil. Contudo, mesmo marcante, tal processo não foi acabado. Basta lembrar que hoje, 75% da geração é estatal e as maiores empresas do setor ainda possuem o controle do estado.
Outro ponto a ser levantado, é que a eletricidade não pode ser estocada fisicamente, não economicamente como você afirma em seu texto. É até por conta disso, existe o ONS para regular os estoques de energia potencial (água dos reservatórios).
Por outro lado, discordo de sua conclusão. O que os neo liberais pregavam era a ausencia de regualção do setor, ou o abrandamento da regulação. E aí sim, concordo que foi um capítulo fracassado da história dados os inúmeros problemas ocorridos no Brasil e também na Califórna no início da presente década.
Para concluir minha análise, a parcela não preenchida da política é conferir ao setor uma visão estratégica e prove-lo de uma regulação eficaz. Mas como nossos políticos estão atolados em CPIs do Caos Aéreo, CPIs dos Grampos, o espaço para a tirania infelizmente está aberto.
Abraços
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Comentário de Sérgio Troncoso em 17 novembro 2008 às 12:45 -
Um outro viés que eu gostaria de introduzir nessa discussão,é o fato de a privatização ter sido à la brasileira.A geração que exige investimento alto,competência e risco ficou mais na mão do Estado,já a distribuição que é o filé,ficou mais na mão das empresas privadas.De qualquer forma,não quero que as decisões sôbre a eletricidade em minha casa e na empresa em que trabalho,sejam tomadas por sujeitos do mercado.As pessoas não devem cair na armadilha neo-liberal,que afirma que só porque nós temos maus políticos,êles são desnecessários.O Estado jamais será perfeito,visto ser obra humana,mas não se enganem,êle é uma evolução contra o obscurantismo e a barbárie que só favorece os poderosos e seus lambe-botas.E quando as crises por geradas pelos ricos vêm,advinha a quem êles pedem socorro?Aí o populacho entra com o aumento de sua cota de "sacrifício".Um abraço,Sérgio.
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Comentário de Sérgio Troncoso em 17 novembro 2008 às 12:51
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Me desculpem pelo "crises por geradas pelos ricos" no final.Não sei de onde minha mente o tirou.Quanto a êsse texto altamente ideologizado,visto não ser do meu costume,foi um filho nascido inesperadamente e o mantenho.
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Comentário de Ronaldo Bicalho em 17 novembro 2008 às 12:54 -
Alexandre,
Você tem razão quando afirma que o importante não é discutir se cabe um papel à política na definição dos rumos do setor elétrico, mas qual o conteúdo da política implementada nesse setor.
Havia um modismo nos anos 1990s que pregava a privatização e a desregulamentação? Sim, havia e nós o seguimos.
A privatização não foi concluída? Não. Como você mesmo diz, parte da geração permaneceu na mão do Governo Federal.
Este fato foi o responsável pelo fracasso?
Não. Contudo as razões do fracasso merecem um post a parte.
Com relação ao ONS, você está correto. O operador joga um papel fundamental na coordenação do sistema que, no nosso caso, inclui a gestão dos nossos grandes reservatórios.
Com relação à sua discordância, penso eu que é uma questão de ênfase. A blindagem da influência política era um mote importante na luta política a favor da reforma no final dos anos 1980s, principalmente para dona Margaret Thatcher. Nesse momento, concebia-se a reforma como um período de transição ao final do qual o Setor elétrico não teria regulamentação nenhuma. Enfim, seria um setor como outro qualquer.
Isto pode parecer uma bobagem agora, porém, à época, mobilizava corações e mentes.
A sua proposta de visão estratégica, como elemento estruturante da política para o setor é uma proposta, como outras, porém, diferente das outras, acho que de fato é a mais responsável e, de certa forma, querendo-se ou não, muito difícil de ser ignorada quando olhamos o longo prazo com o mínimo de bom-senso.
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Comentário de Ronaldo Bicalho em 17 novembro 2008 às 13:10
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Prezado Sergio,
Você tem razão com relação à privatização à brasileira. Porém deve-se reconhecer que, dado o peso das instituições nesse processo, ele será sempre a la alguma coisa: à inglesa, à Argentina, e assim por diante.
Com relação à privatização do filé – a distribuição -, não há uma originalidade histórica. A permanência da geração e da distribuição na mão do Estado e da distribuição na mão das empresas privadas já estava presente na proposta do Lucas Lopes na década de 1940, que serviu de base para a estruturação do setor elétrico mineiro, que foi a grande base para a estruturação do setor elétrico brasileiro estatal.
Nesse sentido, repetiu-se uma solução que caracterizou uma grande parte da história do setor no Brasil.
Contudo, esse tema transcende esse post. Vou ver se eu escrevo um post específico sobre esse tema para que a gente possa aprofundar essa discussão.
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Comentário de RatusNatus em 17 novembro 2008 às 20:53 -
Finalmente, a luz.
Brilhante artigo parabéns.
Ronaldo, eu incluiria um outro agente na complexidade do setor. Um agente de fora, tao poderoso que detonou o modelo energético brasileiro. O Ibama.
Seja qual for o rumo tomado, o Ibama vai influir.
Enquanto não tivermos decisões politicas no setor, o Eike vai continuar montando usinas a carvão no Brasil.
Apenas para exemplificar o tipo de problema que o vazio institucional causa. :)
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Comentário de RatusNatus em 17 novembro 2008 às 21:07
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Desculpe o flood.
Apenas para completar o que eu disse.
A falta de um modelo para o setor faz com que o ÚNICO objetivo do sistema seja sua manutenção e quando digo manutenção entenda a nao deixar o sistema entrar em default.
Poderíamos ter como objetivo o preço baixo, baixa emissão de carbono e etc..
Portanto, estamos hoje aumentando o preço da geração a um custo ambiental mais elevado.
A conta, da falta de modelo, esta chegando e ano que vem tem mais.
Advinha quem vai pagar?
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Comentário de Ronaldo Bicalho em 18 novembro 2008 às 1:40
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Caro Ratus,
É uma boa questão essa sobre o IBAMA. Porém, para ser mais correto, há que se contemplar toda a dimensão ambiental.
Nesse sentido, aumenta a complexidade física, que passa a incluir as relações físicas dos processos com o seu meio ambiente, aumenta a complexidade econômica, que passa a incluir a dimensão econômica dessas relações, e a complexidade política, que passa a incluir novos atores e interesses associados à preservação ambiental.
Para fazer face a este aumento da complexidade é preciso aumentar a capacidade das instituições de coordenar esses interesses em conflito. Isto no âmbito do próprio executivo, como é o caso do IBAMA, mas também no judiciário e no legislativo.
Porém, eu acho que devemos ver isso com naturalidade. A incorporação do meio ambiente na discussão do setor elétrico implica, naturalmente, no aumento da complexidade dessa discussão e nós devemos aprender a lidar com isso.
Eu sinceramente acho que não existe um vazio institucional. A compatibilização das políticas energética e ambiental não é uma tarefa muito fácil e exige muita negociação. Eu acho que, na medida do possível, a gente tem avançado nesse campo.
Com relação a não termos decisão política, eu penso que nós temos decisões políticas. Pode não ser a que você gostaria; mas isto é outra história.
Com relação a não termos um modelo para o setor, eu também discordo de você, nós temos um modelo. Também pode não ser o que você queria, mas aí também é outra história.
Um abraço,
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