Um balanço das reformas liberais no mercado elétrico
As políticas implementadas pelos Governos para o mercado elétrico nas últimas décadas ao redor do mundo foram decisivamente marcadas pela proposta, alçada à condição de norma, da liberalização desses mercados, tradicionalmente monopolistas e fortemente regulados.
O Brasil não fugiu à regra e também implementou a sua reforma liberal na década passada, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso. Passados quase vinte anos de experiência reformista no mundo, é importante avaliar os resultados e os impasses dessa proposta que tanto mobilizou nosso liberalismo tupiniquim nos anos 1990s.
Ano passado, publiquei no INFOPETRO um artigo analisando o “estado da arte” da discussão sobre o tema. Já este ano, um artigo publicado em março no The Electricity Journal, de autoria de Fereidon Sioshansi, me despertou o interesse que, aqui, divido com vocês.
O artigo em questão sumariza as questões apresentadas em um livro publicado este ano, organizado pelo autor, que procura avaliar as experiências de reformas elétricas ao redor do mundo: Competitive Electricity Markets: Design, Implementation, Performance (Oxford, UK; Elsevier, 2008).
A principal conclusão que se pode tirar dessa ampla avaliação é que, apesar da experiência adquirida e das lições apreendidas serem consideráveis, a reforma do mercado elétrico continua sendo complexa e desafiadora.
Vários fatores intrínsecos a essa reforma respondem por essa complexidade.
Existe hoje um consenso entre os especialistas sobre a necessidade de reformar as reformas, continuamente. Essa necessidade resulta do fato de que a fase inicial de concepção e implementação das reformas introduz complexidades, incertezas, riscos e conseqüências indesejáveis adicionais que precisam ser resolvidas em uma fase posterior das próprias reformas. Desse modo, as reformas se transformam em processos, deixando de ser intervenções pontuais, que se encerram no momento da sua implementação. Em outras palavras, as reformas se constituem em processos contínuos e abertos.
Diante disso, o papel dos reguladores e dos “policy makers” torna-se muito mais ativo do que aquele esperado inicialmente. Assim, ao contrário da aposta inicial, as instituições se tornaram mais importantes, e não menos, com a liberalização dos mercados elétricos.
Introduzir a competição, como todos hoje reconhecem, não é uma panacéia para curar todos os males da indústria elétrica; especialmente, se os mercados são mal concebidos e implementados. Somando-se a isso as falsas promessas e as róseas interpretações políticas que acompanham geralmente as reformas, compreendem-se as grandes decepções que muitas vezes seguem esses processos. Desse modo, a subestimação das dificuldades, por um lado, e a sobrevalorização dos resultados esperados, por outro, constroem a frustração que irá engendrar a perda do apoio político e o refluxo da própria proposta reformista.
No caso americano, os estudos existentes apontam para o fato de que a reforma não foi capaz de reduzir os diferenciais de preço que existiam na década de noventa. Isto significa que os fatos disponíveis hoje não sustentam a tese de que os consumidores nos estados que foram reestruturados estão em condições melhores do que os consumidores que se encontram nos estados que não o foram.
A desilusão com o mercado varejista de eletricidade nos Estados Unidos esvaziou qualquer perspectiva de avanço nessa área, incluindo o movimento de construção de um mercado de âmbito nacional. Além disso, vários estados que já se reestruturaram estão hoje debatendo a volta à regulação tradicional. Nesse contexto, não há nenhum interesse por parte do Congresso Americano em incentivar a construção de um mercado varejista que integre todo os Estados Unidos.
Nesse quadro, muitos consumidores estão defendendo a volta ao sistema antigo, admitindo que embora ele não seja perfeito, ele é mais previsível e tolerável. Essa posição inclui até mesmo associações de grandes consumidores industriais, que normalmente apóiam a competição e o livre mercado, que alegam que, do jeito como os mercados estão atualmente organizados, eles não são competitivos, são anti-consumidores e, provavelmente, não mudarão por eles mesmos.
No que concerne à desverticalização, esse tema permanece em aberto. É evidente que, depois de duas décadas de reformas, muitas empresas que se desverticalizaram, tornaram-se a se verticalizar – caso inglês. Há claras evidências de que a combinação de geração e comercialização no varejo – ou seja, as duas pontas da cadeia – é extremamente eficiente para enfrentar os riscos e a volatilidade característica do preço da eletricidade. Sem contar, a velha tese, que permanece com muitos defensores, de que a verticalização gera economias de escala relevantes.
A crise da Califórnia e, em particular, a atuação especulativa, para dizer o mínimo, da Enron geraram o reconhecimento, por parte dos reguladores e legisladores, da importância do monitoramento severo do mercado. Hoje é plenamente aceito que a monitoração, a supervisão e a vigilância sobre o mercado devem ser fortalecidas e que as averiguações, as decisões e as recomendações dos órgãos encarregados dessas ações devem ser seriamente levadas em conta.
A maior elasticidade da demanda permanece sendo um objetivo difícil de ser alcançado, tanto em termos técnicos quanto institucionais. Os desafios associados ao encorajamento da participação, pelo lado da demanda, no mercado competitivo são multi-facetados e complexos e continuam sendo restringidos pela indisponibilidade de tecnologias capazes de fazer a interface entre ofertantes e demandantes a um custo economicamente viável.
Seguem as dúvidas sobre a capacidade do mercado gerar os incentivos adequados à expansão consistente dos sistemas elétricos em seus três segmentos: geração, transmissão e distribuição. Nesse sentido, a questão de como o mercado irá prover os sinais necessários para alimentar o apetite voraz da indústria elétrica por capitais de longo prazo permanece totalmente em aberto.
Se, por um lado, existe um forte apoio ao aumento da participação das fontes renováveis na geração de eletricidade, por outro, não existe um consenso sobre qual a melhor maneira de subsidiar a entrada dessas fontes sem distorcer, de forma significativa, a operação coerente dos mecanismos de mercado.
Em suma, a reforma do mercado elétrico continua sendo uma tarefa complexa e difícil. Se o atual contexto de forte desequilíbrio entre oferta e demanda de energia, traduzido nos patamares de preços de petróleo muito mais elevados do que na década anterior, e a presente e grave crise financeira forem adicionados ao quadro, o nível de complexidade e dificuldade desse empreendimento aumenta consideravelmente.
Não é à toa que, ao final, Sioshansi remete a continuidade e o sucesso da competição no mercado elétrico à perseverança e fé do apoio político à reforma. Portanto, a introdução da competição no mercado elétrico deixou de ser uma norma, como era encarada na década passada, para ser uma questão de fé. E, como se sabe, quando o assunto é fé, cada um tem a sua.
O Brasil não fugiu à regra e também implementou a sua reforma liberal na década passada, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso. Passados quase vinte anos de experiência reformista no mundo, é importante avaliar os resultados e os impasses dessa proposta que tanto mobilizou nosso liberalismo tupiniquim nos anos 1990s.
Ano passado, publiquei no INFOPETRO um artigo analisando o “estado da arte” da discussão sobre o tema. Já este ano, um artigo publicado em março no The Electricity Journal, de autoria de Fereidon Sioshansi, me despertou o interesse que, aqui, divido com vocês.
O artigo em questão sumariza as questões apresentadas em um livro publicado este ano, organizado pelo autor, que procura avaliar as experiências de reformas elétricas ao redor do mundo: Competitive Electricity Markets: Design, Implementation, Performance (Oxford, UK; Elsevier, 2008).
A principal conclusão que se pode tirar dessa ampla avaliação é que, apesar da experiência adquirida e das lições apreendidas serem consideráveis, a reforma do mercado elétrico continua sendo complexa e desafiadora.
Vários fatores intrínsecos a essa reforma respondem por essa complexidade.
Existe hoje um consenso entre os especialistas sobre a necessidade de reformar as reformas, continuamente. Essa necessidade resulta do fato de que a fase inicial de concepção e implementação das reformas introduz complexidades, incertezas, riscos e conseqüências indesejáveis adicionais que precisam ser resolvidas em uma fase posterior das próprias reformas. Desse modo, as reformas se transformam em processos, deixando de ser intervenções pontuais, que se encerram no momento da sua implementação. Em outras palavras, as reformas se constituem em processos contínuos e abertos.
Diante disso, o papel dos reguladores e dos “policy makers” torna-se muito mais ativo do que aquele esperado inicialmente. Assim, ao contrário da aposta inicial, as instituições se tornaram mais importantes, e não menos, com a liberalização dos mercados elétricos.
Introduzir a competição, como todos hoje reconhecem, não é uma panacéia para curar todos os males da indústria elétrica; especialmente, se os mercados são mal concebidos e implementados. Somando-se a isso as falsas promessas e as róseas interpretações políticas que acompanham geralmente as reformas, compreendem-se as grandes decepções que muitas vezes seguem esses processos. Desse modo, a subestimação das dificuldades, por um lado, e a sobrevalorização dos resultados esperados, por outro, constroem a frustração que irá engendrar a perda do apoio político e o refluxo da própria proposta reformista.
No caso americano, os estudos existentes apontam para o fato de que a reforma não foi capaz de reduzir os diferenciais de preço que existiam na década de noventa. Isto significa que os fatos disponíveis hoje não sustentam a tese de que os consumidores nos estados que foram reestruturados estão em condições melhores do que os consumidores que se encontram nos estados que não o foram.
A desilusão com o mercado varejista de eletricidade nos Estados Unidos esvaziou qualquer perspectiva de avanço nessa área, incluindo o movimento de construção de um mercado de âmbito nacional. Além disso, vários estados que já se reestruturaram estão hoje debatendo a volta à regulação tradicional. Nesse contexto, não há nenhum interesse por parte do Congresso Americano em incentivar a construção de um mercado varejista que integre todo os Estados Unidos.
Nesse quadro, muitos consumidores estão defendendo a volta ao sistema antigo, admitindo que embora ele não seja perfeito, ele é mais previsível e tolerável. Essa posição inclui até mesmo associações de grandes consumidores industriais, que normalmente apóiam a competição e o livre mercado, que alegam que, do jeito como os mercados estão atualmente organizados, eles não são competitivos, são anti-consumidores e, provavelmente, não mudarão por eles mesmos.
No que concerne à desverticalização, esse tema permanece em aberto. É evidente que, depois de duas décadas de reformas, muitas empresas que se desverticalizaram, tornaram-se a se verticalizar – caso inglês. Há claras evidências de que a combinação de geração e comercialização no varejo – ou seja, as duas pontas da cadeia – é extremamente eficiente para enfrentar os riscos e a volatilidade característica do preço da eletricidade. Sem contar, a velha tese, que permanece com muitos defensores, de que a verticalização gera economias de escala relevantes.
A crise da Califórnia e, em particular, a atuação especulativa, para dizer o mínimo, da Enron geraram o reconhecimento, por parte dos reguladores e legisladores, da importância do monitoramento severo do mercado. Hoje é plenamente aceito que a monitoração, a supervisão e a vigilância sobre o mercado devem ser fortalecidas e que as averiguações, as decisões e as recomendações dos órgãos encarregados dessas ações devem ser seriamente levadas em conta.
A maior elasticidade da demanda permanece sendo um objetivo difícil de ser alcançado, tanto em termos técnicos quanto institucionais. Os desafios associados ao encorajamento da participação, pelo lado da demanda, no mercado competitivo são multi-facetados e complexos e continuam sendo restringidos pela indisponibilidade de tecnologias capazes de fazer a interface entre ofertantes e demandantes a um custo economicamente viável.
Seguem as dúvidas sobre a capacidade do mercado gerar os incentivos adequados à expansão consistente dos sistemas elétricos em seus três segmentos: geração, transmissão e distribuição. Nesse sentido, a questão de como o mercado irá prover os sinais necessários para alimentar o apetite voraz da indústria elétrica por capitais de longo prazo permanece totalmente em aberto.
Se, por um lado, existe um forte apoio ao aumento da participação das fontes renováveis na geração de eletricidade, por outro, não existe um consenso sobre qual a melhor maneira de subsidiar a entrada dessas fontes sem distorcer, de forma significativa, a operação coerente dos mecanismos de mercado.
Em suma, a reforma do mercado elétrico continua sendo uma tarefa complexa e difícil. Se o atual contexto de forte desequilíbrio entre oferta e demanda de energia, traduzido nos patamares de preços de petróleo muito mais elevados do que na década anterior, e a presente e grave crise financeira forem adicionados ao quadro, o nível de complexidade e dificuldade desse empreendimento aumenta consideravelmente.
Não é à toa que, ao final, Sioshansi remete a continuidade e o sucesso da competição no mercado elétrico à perseverança e fé do apoio político à reforma. Portanto, a introdução da competição no mercado elétrico deixou de ser uma norma, como era encarada na década passada, para ser uma questão de fé. E, como se sabe, quando o assunto é fé, cada um tem a sua.
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Comentário de RatusNatus em 6 outubro 2008 às 21:59
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"A crise da Califórnia e, em particular, a atuação especulativa, para dizer o mínimo, da Enron geraram o reconhecimento, por parte dos reguladores e legisladores, da importância do monitoramento severo do mercado."
Ronaldo, tendo em vista a ideologia vigente na época, seria possível dizer que este foi o primeiro revés dos "fundamentalistas de mercado"?
Eu gostaria de ter o conhecimento para comentar este texto mas acho que isso é pra quem é do ramo mas, dando meu pitaquinho de leigo, acho que a redução do crescimento global irá de alguma maneira reduzir as necessidades brasileiras de expanção facilitando todo o processo.
Meu Pai trabalha no ramo em um "pequeno" consórcio com contratos de 1.2G do d-3 ao d-5. Acho que pra quem não é grande, será péssimo. Procura novas possibilidades pra empresa em outros setores... sinal dos tempos.
Sobre seu último parágrafo, Sioshansi esta equivocado. Ninguém tem fé no governo.
O mercado tem fé é no pânico do governo com a possibilidade de passar por nova crise.
Falou em crise, pânico no ministério. Novas térmicas, que devem rodar, ao contrário das primeiras e etc..
Eu gosto do setor elétrico desde o primeiro apagão. Nesta época eu lí todos os relatórios do ONS para aqueles anos. Escritos 10 anos antes e que previam o apagão, como de fato aconteceu. Fiquei maravilhado com a previsibilidade do sistema em meio a tantas incertezas.
Só não puderam prever a incompetência alheia...kkk.
Abraço
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Comentário de Ronaldo Bicalho em 6 outubro 2008 às 22:40
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Prezado Ratus,
Em primeiro lugar vou passar a lhe chamar de Adalberto, afinal dialogar com um sujeito que assina RatusNatus é complicado. Além do mais fico imaginando o cuidado com que os seus país escolheram o seu nome e depois você passa a assinar RatusNatus, que desgosto para eles, Adalberto.
Assim, voltando ao princípio, caro Adalberto, eu tenho a mesma leitura que você. A crise da Califórnia antecipou, de certa forma, a crise de hoje. Neste sentido, tem um outro post meu aqui no blog A crise financeira e os mercados de energia em que a análise vai neste sentido.
Você tem razão quando diz que o menor crescimento gera uma menor demanda de energia e, dessa forma, alivia a pressão. Por outro lado, o setor é intensivo em capital e a retração da liquidez torna o financiamento mais difícil. A questão é qual o resultado líquido dessa conta.
Olhando o que está acontecendo no mercado elétrico em outras paragens, mesmo antes da crise financeira, constata-se uma tendência à concentração. Penso que esta tendência deve se acentuar.
O Sioshansi é um sujeito que acredita que a introdução da competição é o caminho para o mercado elétrico, contudo tem o mérito de reconhecer as dificuldades. Se você pegar um outro cara importante como o Paul Joskow, ele também acredita nesse caminho. Eu acho que em função dos acontecimentos, a argumentação desses autores giram muito hoje em dia em torno do testemunho de fé. Isso é muito diferente do que era na década passada, na qual a competição era uma norma a ser seguida. Hoje só restou a fé.
No que diz respeito à política para o setor, você tem razão, voltou-se ao objetivo clássico da política energética: garantia de suprimento e, se for possível, modicidade tarifária.
Com relação ao apagão, os primeiro relatórios da consultoria estrangeira contratada para dar suporte à reestruturação do setor elétrico brasileiro já apontavam elevados riscos de déficits no final da década. Contudo, o Governo FHC não conseguiu criar as condições para superar isso e capotou lindamente. Há incompetência, sim, porém há tambem uma lógica que encaixotou o Governo em uma estratégia profundamente equivocada da qual ele não conseguiu sair. Porém, isto é assunto para um outro post que qualquer dia destes eu vou colocar aqui no blog pra gente discutir.
Um abraço,
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Ronaldo, RatusNatus é meu pseudônimo na internet. Realmente foi uma escolha infeliz para este tipo de blog mas eu não sei como mudar. :)
Pode me chamar de Athos, muito prazer.
Fiquei curioso para seber mais sobre esta lógica que encaixotou o Governo. No primeiro apagão, muito se discutiu sobre soluções e pouco sobre os reais motivos do default energético. Estou aguardando seu artigo.
Tendo em vista a falta de financiamento eminente, talvez, esta crise possa fazer com que o governo venha a ser no futuro o único player no mercado.
Considerando também as necessidades financeiras da Petrobrás, que é sócia de 2 em cada 3 térmicas, para a exploração do Pré-Sal, talvez o Governo tenha que tirar do próprio bolso pra bancar a expansão do sistema.
Mais impostos para tempos difíceis...falei besteira? Acho que este assunto é complicado demais pra leigo dar pitaco.
Abraço
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Meu caro Athos,
As respostas que você não tem, eu acho que ninguém tem. Daí, os seus pitacos valhem tanto quanto outros. A diferença é que pelo menos você os reconhece como pitacos; já os outros...
A questão de como ficarão os investimentos na infra-estrutura energética é crucial, porém de difícil solução no momento atual. Na verdade, ninguém sabe, neste momento, o alcance, a profundidade e a duração desta crise; portanto, quais as suas conseqüências sobre o investimento em energia.
Porém, há algo que deve ser levado em conta. Nos anos oitenta, depois da crise do petróleo e do choque dos juros da década anterior, havia uma folga de capacidade da infra-estrutura energética no mundo; fruto da vigorosa expansão das décadas anteriores e das respostas à crise de energia dos anos setenta. Portanto, nos 80s e 90s, a questão do investimento necessário à expansão dos sistemas energéticos não se colocou de forma crucial; tendo mesmo havido o contra-choque do petróleo em 1985/86.
Neste momento, eu não acredito que esta seja a situação. Na verdade, os sistemas estão no osso. Resultante de uma maximização dos ativos, que comeu toda as folgas que existiam, inclusive as de segurança. Eu fico imaginando que, a princípio, que a crise, mesmo tendo impactos significativos, não será capaz de gerar uma queda de demanda tão grande que será capaz de criar uma baita capacidade excedente de oferta, que reduza as pressões sobre a expansão.
Dessa forma, pode que ser que aos primeiros sinais de recuperação você bata no teto da capacidade e a necessidade de expandi-la carreie recursos para o investimento nessa área, que se tornarã essenciais para sustentar a recuperação.
Enfim, pode ser que, na saída da crise, os investimentos em energia tornem-se fundamentais. De tal forma que o que parecia ruim em um primeiro momento pode tornar-se muito bom no segundo.
Porém, isto é apenas um pitaco. Vamos ter que esperar o desenrolar dos acontecimentos.
Um abraço,
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Ronaldo, estou acompanhando atentamente os acontecimentos mas, para ser sincero, tenho interesse apenas nos reflexos deste advento na economia real. Não estou nem aí pros Brothers quebrados.
Se me permite um aparte, essa nossa máxima de que tempos difíceis levam a encargos mais elevados talvez esteja com os dias contados. Eu não acredito muito nisso mas é sempre uma possibilidade.
Mesmo se confirmando nossa tradição ortodoxa existe um outro fator relevante na precificação destes investimentos. As indústrias de capital pesado estão operando no limite de sua capacidade. Hoje, se você quiser comprar um motor pra térmica, não consegue, quer dizer, consegue mas a um custo elevado, usados e etc.. O mesmo para turbinas.
Certamente a crise amenizará esta situação barateando estes equipamentos que hoje custam os olhos da cara. Lógico que térmica não é solução definitiva mas em caso de emergência é só montar e rodar.
Acho que o que de melhor se herdou desta crise foi esse know how.
Ou talvez seja a hora da volta das Megaconstruçãoes, como diria o Discovery Channel, e as favas com o Ibama.
Um grande abraço.
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