Abertura do mercado final de gás natural no Brasil

Por Marcelo Colomer, do Blog Infopetro

Em 2010, o decreto 7.382, que regulamentou a lei 11.909, introduziu a figura do consumidor livre no âmbito regulatório federal. Contudo, conforme disposto no artigo 25 da Constituição Federal de 1988, a efetiva abertura do mercado final de gás em cada estado depende de regulamentação estadual. Assim, até o presente momento, apenas os estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santos, Maranhão e Amazonas caminharam em direção à regulação do mercado liberalizado.

Em São Paulo, o processo de reestruturação do serviço de distribuição de gás natural canalizado, ocorrido a partir de 1996, inseriu a figura do consumidor livre nos contratos de concessão firmados com a COMGAS, Gas Brasiliano e Gás Natural São Paulo Sul. Segundo cláusula contratual, a exclusividade do serviço de distribuição é restrita aos segmentos residencial e comercial. Nos demais segmentos de consumo, findo o período de exclusividade inicial de 12 anos, é aberto espaço para a aquisição direta de gás natural junto ao produtor/importador.

No caso do estado do Rio de Janeiro, o processo de reestruturação do setor ocorrido em 1997 também definiu a figura do consumidor a livre. Assim, os contratos de concessão firmados com a CEG e CEG-Rio em 1997, a partir da privatização do setor de distribuição de gás natural, garantiram aos consumidores, com consumo médio superior a 100.000 m3/d, o direito de aquisição direta do produtor após um período de exclusividade de 10 anos.

Nos estados do Espirito Santos, Maranhão e Amazonas, a figura do consumidor livre foi regulamentada somente depois de 2010 a partir de decretos e resoluções estaduais que buscaram adequar a regulação estadual à lei 11.909. Em Minas Gerais, as boas perspectivas de gás não convencional na Bacia de São Francisco estão levando o estado a discutir com os principais agentes envolvidos no mercado de gás natural a regulamentação do consumidor livre.

É evidente que a promulgação da lei 11.909 impulsionou os governos estaduais a regulamentar a figura do consumidor livre como podemos ver nos casos dos estados do Espírito Santo, Maranhão e Amazonas. Mesmo em São Paulo, a regulamentação do consumidor livre só ocorreu após 2009 embora os contratos de concessão já previssem a sua existência desde 1999. Contudo, a abertura do mercado final de gás natural apresenta-se como uma difícil tarefa para o agente regulador uma vez que envolve diferentes interesses, muitas vezes, pouco convergentes.

Assim, se por um lado a abertura do mercado final tem o potencial de aumentar a eficiência dos serviços prestados e de reduzir o preço do gás ao intensificar a concorrência, por outro, a possível redução das receitas das empresas distribuidoras pode comprometer o ritmo de investimento em expansão da rede de distribuição. Nesse contexto, a conciliação dos objetivos de estímulo à concorrência e crescimento da malha de distribuição exige que a abertura do mercado final seja acompanhada pela adoção de outros mecanismos regulatórios que garantam a manutenção dos investimentos das empresas distribuidoras.

A análise das diferentes regulamentações já implantadas mostra que, em alguns estados, a regulação do mercado livre mostra-se mais inclinada à proteção das empresas distribuidoras, como é o caso dos estados do Rio de Janeiro, Maranhão e Amazonas, enquanto em outros estados, como São Paulo e Espírito Santo, a regulação mostra-se mais favorável ao consumidor livre.

Esses diferentes objetivos da regulação podem ser identificados a partir da análise de alguns atributos regulatórios associados à abertura do mercado. Pode-se destacar assim: i) condições impostas aos consumidores para se tornarem livres; ii) exigência impostas aos consumidores livres de contratação de gás natural de longo prazo; iii) determinação de um período de aviso prévio; e iv) restrição da participação do mercado livre.

No primeiro caso, a definição de valores mínimos de consumo muito elevados embora proteja parte do mercado da distribuidora pode inviabilizar uma efetiva competição entre produtores/importadores. Isso porque um número pequeno de consumidores livres pode ser diretamente captado pelo produtor dominante inviabilizando o processo de concorrência. Nos estados do Maranhão e Amazonas, por exemplo, o volume mínimo de consumo exigido é de 500.000 m3/d enquanto no estado de São Paulo esse volume é de 10.000 m3/d.

No caso do segundo atributo regulatório destacado, a exigência de estabelecimento de contratos de aquisição de gás nos valores mínimos estabelecidos pelo critério de classificação dos consumidores livres por um longo período de tempo impõe a adoção de inflexibilidades desnecessárias no mercado de gás. Nesses casos, os consumidores livres que utilizam volumes próximos ao mínimo exigido ficam impedidos de participar de leilões no mercado secundário. Se o objetivo é garantir que o uso da rede de distribuição pelos consumidores livres sustente a base de remuneração da concessionária, as exigências podem ser feitas a partir de contrato de serviços de distribuição entre o consumidor livre e a distribuidora com cláusulas de ship-or-pay.

O terceiro atributo regulatório analisado diz respeito à fixação de um período de aviso prévio muito longo para que um consumidor potencialmente livre se torne efetivamente um consumidor livre. Nesse ponto, é importante analisar caso a caso a estrutura contratual das concessionárias. Assim, é importante que a secretaria ou órgão regulador competente analise se há ou não mecanismos de take-or-pay nos contratos de suprimentos das distribuidoras de forma a permitir ou não a saída imediata do consumidor do mercado cativo da concessionaria. Caso a distribuidora não seja prejudicada em função dos seus engajamentos contratuais, é importante definir prazos menores de aviso prévio de forma a acelerar o processo de desenvolvimento do mercado livre e assim, o processo de concorrência.

Por fim, restrições impostas à participação do mercado livre no total de mercado da empresa distribuidora reduzem drasticamente o potencial de concorrência. Definições de limites muito baixos restringem o mercado livre a um número muito pequeno de agentes. Se a atividade de distribuição é neutra do ponto de vista comercial, ou seja, a distribuidora ganha uma margem regulada independentemente da propriedade do gás que distribui, então não deveria existir razão para restringir o tamanho do mercado livre.

De fato, é exatamente a falta de percepção por parte dos agentes reguladores da existência de uma separação entre o serviço de distribuição e o serviço de comercialização e a importância da receita da atividade de distribuição de gás natural para o orçamento de alguns estados que torna o processo de regulamentação do consumidor livre uma tarefa complexa. (...) O texto continua no Blog Infopetro.

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